Hanya Ada Tiga Jalan Untuk Menunda Pemilu

Alasan penundaan Pemilu yang awalnya dilontarkan Menteri Investasi/Kepala BKPM Bahlil Lahadalia ini memang beragam. Pertama, situasi perekonomian negara sedang sulit, utang menggunung, berapa biaya Pemilu hingga kini belum dianggarkan. Sumbernya juga belum jelas dari mana. Kedua, pandemi sedang merebak dan belum dapat diprediksi kapan akan berakhir. Ramai-ramai kampanye dan pencoblosan bisa membuat makin banyak rakyat yang terpapar.

Ketiga, dan ini yang kontroversial, rakyat masih menghendaki Jokowi melanjutkan kepemimpinan. Bahkan, ada yang meminta diperpanjang tiga periode. Sementara Jokowinya sendiri dalam berbagai kesempatan menyatakan tidak punya niat untuk menjabat 3 periode karena menyalahi konstitusi UUD 45. Terakhir, serbuan Rusia terhadap Ukraina juga dijadikan alasan, walau susah mencari kaitannya secara langsung dengan alasan penundaan Pemilu.

Usulan penundaan Pemilu berkaitan langsung dengan norma konstitusi sebagaimana diatur dalam UUD 45. Pertama, Pemilu adalah  pelaksanaan kedaulatan rakyat yang pelaksanaannya diatur dalam Undang-Undang Dasar (Pasal 1 ayat 2). Pemilu dilaksanakan sekali dalam lima tahun. Pemilu itu untuk memilih anggota DPR dan DPD untuk membentuk MPR (Pasal 2 ayat 1). Secara spesifik Pasal 22E UUD 45 secara imperatif menyatakan bahwa pemilihan umum untuk memilih anggota DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden serta DPRD dilaksanakan setiap lima tahun sekali.

Ketentuan-ketentuan di atas berkaitan erat dengan masa jabatan anggota DPR, DPRD, DPD, Presiden dan Wakil Presiden. Setelah lima tahun sejak dilantik, masa jabatan penyelenggara negara tersebut berakhir dengan sendirinya. Jadi, jika Pemilu ditunda melebihi batas waktu lima tahun, maka atas dasar apakah para penyelenggara negara itu menduduki jabatan dan menjalankan kekuasaannya? Tidak ada dasar hukum sama sekali. Kalau tidak ada dasar hukum, maka semua penyelenggara negara mulai dari Presiden dan Wakil Presiden, anggota  MPR, DPR, DPD dan DPRD semuanya “ilegal” alias “tidak sah” atau “tidak legitimate”.

Jika para penyelenggara negara itu semuanya ilegal, maka tidak ada kewajiban apapun bagi rakyat untuk mematuhi mereka. Rakyat akan jalan sendiri-sendiri menurut maunya sendiri. Rakyat berhak untuk membangkang kepada Presiden, Wakil Presiden, para menteri, membangkang kepada DPR, DPD dan juga kepada MPR. Rakyat berhak menolak keputusan apapun yang mereka buat karena keputusan itu tidak sah dan bahkan ilegal.

Penyelenggara negara (eksekutif) yang masih legal di tingkat pusat tinggallah Panglima TNI dan Kapolri. Kedua penyelenggara negara ini hanya dapat diberhentikan oleh Presiden dengan memperhatikan pertimbangan dan persetujuan DPR. Bagaimana cara menggantinya, Presiden dan DPR saja sudah tidak sah dan ilegal. Dalam situasi seperti ini banyak pula kemungkinan dapat terjadi.

TNI dan Polri sekarang ini bukan lagi ABRI zaman dulu yang berada di bawah satu komando, Panglima ABRI. TNI dan Polri sekarang terpisah dengan tugas masing-masing, dan punya komando sendiri-sendiri yang masing-masing bertanggung jawab secara terpisah kepada Presiden. Jika Presidennya sendiri sudah ilegal dan tidak sah, Panglima TNI dan Kapolri bisa pula membangkang kepada perintah Presiden yang ilegal itu. Beruntung bangsa ini kalau Panglima TNI dan Kapolri kompak sama-sama menjaga persatuan dan kesatuan bangsa pada saat yang sulit dan kritis. Tetapi kalau tidak kompak, bagaimana dan apa yang akan terjadi? Bisa saja terjadi dengan dalih untuk menyelamatkan bangsa dan negara, TNI mengambil alih kekuasaan walau untuk sementara.

Di daerah, gubernur, bupati dan walikota masih sah menjalankan roda pemerintahan kalau masa jabatannya belum habis, tetapi tanpa kontrol DPRD lagi. Bagaimana mau mengontrol, DPRD-nya saja sudah ilegal. Begitu juga tanpa pertanggung jawaban lagi kepada Presiden sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Bagaimana mau bertanggung jawab kalau Presidennya sudah ilegal? Keadaan bangsa dan negara akan benar-benar carut marut akibat penundaan Pemilu.

Dalam suasana carut marut, timbullah anarki. Dalam anarki setiap orang, setiap kelompok merasa merdeka berbuat apa saja. Situasi anarki akan mendorong munculnya seorang diktator untuk menyelamatkan negara dengan tangan besi. Diktator akan mendorong konflik makin meluas. Daerah-daerah potensial bergolak. Campur-tangan kepentingan-kepentingan asing untuk adu domba dan pecah belah tak terhindarkan lagi. NKRI “harga mati” berada dalam pertaruhan besar.

***

Saya membayangkan keadaan buruk yang mungkin akan terjadi sebagaimana saya uraikan di atas, apabila Pemilu ditunda. Mungkin saya pesimis terlalu berlebihan. Tetapi membayangkan keadaan paling buruk itu, perlu bagi kita untuk mengantisipasi jangan sampai itu terjadi.

Ambillah contoh ketika kita menghadapi krisis ekonomi yang membawa dampak luas pada stabilitas politik di tahun 1997-1998. Krisis politik dan keamanan itu berakhir hanya dalam waktu beberapa menit saja. Presiden Suharto membacakan Pidato Pernyataan Pengunduran Diri sebagai Presiden RI, dan kemudian disusul oleh pengucapan sumpah Wakil Presiden BJ Habibie sebagai Presiden RI di hadapan Pimpinan Mahkamah Agung. Panglima ABRI Jenderal Wiranto membacakan statement menyatakan peralihan kekuasaan itu sah, ABRI menyatakan tunduk kepada Presiden yang baru, BJ Habibie.

Krisis politik berakhir dengan damai dalam waktu tidak sampai 1 jam. Presiden Suharto yang telah berkuasa 32 tahun kehilangan konstitusionalitas dan legalitas jabatan, kedudukan dan kekuasaannya. Walaupun ada yang suka dan tidak suka kepada BJ Habibie, tetapi itu persoalan politik. Yang paling fundamental dia memegang jabatan Presiden secara sah, legal dan legitimate. Hanya ada beberapa guru besar hukum seperti Prof. Dr Dimyati Hartono dari UNDIP, Prof. A. Muis dari UNHAS dan Prof. Dr. I Gde Atmadja dari UNUD yang menolak, tetapi pendapatnya saya sanggah melalui polemik. Sanggahan terhadap mereka juga datang dari Prof. Dr. Ismail Suny, Prof. Dr. Harun Alrasyid dari UI dan Prof. Dr. Laica Marzuki dari UNHAS. Para politisi yang menganggap berhentinya Presiden Suharto tidak sah antara lain Prof. Dr. Subroto dan Prof. Emil Salim, dua mantan menteri Suharto, dan Ali Sadikin, mantan Gubernur DKI Jakarta. Secara berseloroh saya katakan kepada Ali Sadikin, saya heran beliau mengatakan cara berhentinya Presiden Suharto tidak sah. Kalau tidak sah berarti Suharto masih Presiden RI yang sah. Apa itu yang Pak Ali Sadikin mau?

Tahun 1998 itu ada 100 orang advokat yang menamakan dirinya “Advokat Reformasi” yang menggugat keabsahan berhentinya Presiden Suharto ke Pengadilan Negeri Jakarta Pusat. Pengadilan Negeri Jakarta Pusat memanggil saya untuk didengar keterangannya mengenai proses, prosedur dan landasan hukum berhentinya Suharto dan keabsahan pergantiannya oleh Wapres BJ Habibie. Saya memenuhi permintaan majelis hakim. Akhirnya Majelis hakim memutuskan menolak gugatan 100 Pengacara Reformasi itu.

Dalam pertimbangan hukumnya, majelis berpendapat bahwa prosedur berhentinya Presiden Suharto dan digantikan BJ. Habibie adalah sah menurut hukum. Saya kemudian bertanya kepada Suhana Natawilana, SH, salah seorang tokoh penggugat, apakah akan ajukan banding. Dia bilang tidak, mereka menerima putusan PN Jakarta Pusat itu. Banyak orang yang tidak tahu bahwa polemik keabsahan berhentinya Presiden Suharto dan naiknya BJ Habibie itu akhirnya masuk ranah pengadilan dan ada  putusan pengadilan yang telah berkekuatan hukum tetap.

Saya mengungkapkan kembali peristiwa berhentinya Presiden Suharto dan digantikan BJ. Habibie itu sebagai catatan sejarah bahwa legalitas dan legitimasi penyelenggara negara itu sangat penting untuk mencegah meluasnya konflik politik. Persoalan penundaan Pemilu yang berimplikasi kepada legalitas dan legitimasi kekuasaan ini tidak bisa diselesaikan dengan usulan-usulan Ketua-Ketua Umum Parpol yang sarat dengan kepentingan politik. Meskipun usul itu kemudian disepakati oleh semua partai yang punya wakil di DPR, DPRD dan MPR, tetapi kesepakatan itu bukanlah kesepakatan lembaga-lembaga negara yang resmi dan legitimate untuk mengambil keputusan menurut UUD 45.

***

Saya berpendapat, penundaan Pemilu 2024 itu hanya mungkin mendapatkan keabsahan dan legitimasi jika dilakukan dengan menempuh tiga cara: (1) Amandemen UUD 45; (2) Presiden mengeluarkan Dekrit sebagai sebuah tindakan revolusioner; dan (3) Menciptakan konvensi ketatanegaraan (constitutional convention) yang dalam pelaksanaannya diterima dalam praktik penyelenggaraan negara.

Ketiga cara ini sebenarnya berkaitan dengan perubahan konstitusi, yang dilakukan secara normal menurut prosedur yang diatur dalam konstitusi itu sendiri, atau cara-cara tidak normal melalui sebuah revolusi hukum, dan terakhir adalah perubahan diam-diam terhadap konstitusi melalui praktik, tanpa mengubah sama sekali teks konstitusi yang berlaku.

Dasar paling kuat untuk memberikan legitimasi pada penundaan Pemilu dan sebagai konsekuensinya adalah perpanjangan sementara masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden, MPR, DPR, DPD dan DPRD adalah dengan cara melakukan perubahan atau amandemen terhadap UUD 45. Prosedur perubahan konstitusi sudah diatur dalam Pasal 37 UUD 45, Pasal 24 sampai Pasal 32, UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD sebagaimana telah diubah, terakhir dengan UU Nomor 13 Tahun 2019, serta Peraturan Tata Tertib MPR yang detilnya tidak perlu saya uraikan di sini.

Apa yang perlu diubah sebenarnya bukanlah mengubah pasal-pasal UUD 45 yang ada sekarang secara harfiah, tetapi menambahkan pasal baru dalam UUD 45 terkait dengan pemilihan umum. Pasal 22E UUD 45 dapat ditambahkan pasal baru, yakni Pasal 22 E ayat (7) yang berisi norma “Dalam hal pelaksanaan pemilihan umum sekali dalam lima tahun sebagaimana dimaksud oleh Pasal 22E ayat (1) tidak dapat dilaksanakan karena terjadinya perang, pemberontakan, gangguan keamanan yang berdampak luas, bencana alam dan wabah penyakit yang sulit diatasi, maka Majelis Permusyawaratan Rakyat berwenang untuk menunda pelaksanaan Pemilu sampai batas waktu tertentu. Ayat (8) Semua jabatan-jabatan kenegaraan yang pengisiannya dilakukan melalui pemilihan umum sebagaimana diatur dalam undang-undang dasar ini, untuk sementara waktu tetap menduduki jabatannya sebagai pejabat sementara sampai dengan dilaksanakannya pemilihan umum.

Dengan penambahan 2 ayat dalam pasal 22E UUD 45 itu, maka tidak ada istilah perpanjangan masa jabatan Presiden, MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Para anggota dari Lembaga Negara seperti MPR, DPR, DPD tersebut berubah status menjadi anggota sementara, sebelum diganti dengan anggota-anggota hasil pemilu. Status mereka sama dengan anggota KNIP di masa awal kemerdekaan, anggota DPRS di masa Demokrasi Liberal dan anggota MPRS di masa Orde Lama dan awal Orde Baru. Kedudukan Presiden Joko Widodo dan KH Ma’ruf Amin juga menjadi Pejabat Presiden dan Pejabat Wakil Presiden, sebagaimana Pejabat Presiden Suharto di awal Orde Baru.

Jalan kedua, di luar mengubah UUD 45 adalah Presiden mengeluarkan Dekrit menunda pelaksanaan pemilu dan sekaligus memperpanjang masa jabatan semua pejabat yang menurut UUD 45 harus diisi dengan pemilu. Dekrit adalah sebuah revolusi hukum, yang keabsahannya harus dilihat secara post-factum. Revolusi yang berhasil dan mendapat dukungan mayoritas rakyat, kata Professor Ivor Jennings, menciptakan hukum yang sah. Tetapi sebaliknya revolusi yang gagal, menyebabkan tindakan revolusi hukum sebagai tindakan ilegal dan melawan hukum. Pelaku revolusi yang gagal bisa diadili oleh pengadilan dengan dakwaan makar (kudeta) atau penghianatan terhadap bangsa dan negara, atau dipecat dari jabatannya oleh lembaga yang berwenang.

Masalahnya apakah Presiden Jokowi punya nyali untuk mengeluarkan dekrit, sebagaimana Bung Karno keluarkan dekrit membubarkan Konstituante dan memberlakukan kembali UUD 45? Dekrit Presiden 5 Juli 1959 itu bukanlah tindakan yang didasarkan kepada dalil “staatsnoodrechts” (keadaan darurat negara) atau “noodstaatsrechts” (hukum tata negara dalam keadaan darurat) sebagaimana didalilkan oleh Prof Mr Djokosutono dan Prof Mr Notonegoro karena tidak cukup alasan untuk menyatakan adanya faktor itu. Dekrit 5 Juli 1959 adalah sebuah revolusi hukum yang berhasil berkat politik cipta kondisi yang kala itu diorganisir oleh Kepala Staf Angkatan Perang Jenderal AH Nasution yang lebih dulu menyatakan SOB (Staat van Oorlog en Beleg) atau “negara dalam keadaan bahaya”, serta dukungan partai-partai politik terutama PNI dan PKI. Revolusi hukum tidak mungkin akan berhasil tanpa dukungan militer. Itu sejarah tahun 1959.

Presiden Gus Dur juga pernah mencoba melakukan revolusi hukum dengan mengeluarkan dekrit membubarkan DPR dan MPR hasil Pemilu 1999. Sebelum niat itu dilaksanakan, saya sudah memberikan tausiyah kepada Presiden Gus Dur resmi dalam sidang kabinet tanggal 6 Februari 2001. Saya mengingatkan Presiden dalam posisi saya sebagai Menteri Kehakiman dan HAM yang memang berkewajiban memberikan nasehat hukum kepada Presiden.

Saya katakan bahwa rencana Presiden mengeluarkan maklumat atau dekrit membubarkan DPR dan MPR itu adalah tindakan inkonstitusional yang sangat berisiko. Kalau tindakan itu mau disamakan dengan tindakan Bung Karno tanggal 5 Juli 1959, maka landasan sosiologis, politis dan konstitusional untuk itu tidak ada. Lagipula dekrit hanya akan berhasil jika didukung oleh kekuatan militer. Sementara saya melihat TNI kala itu justru enggan mendukung langkah inkonstitusional tersebut. Mengingat pada waktu itu DPR sudah mengeluarkan memorandum I kepada Presiden, saya menyarankan agar Presiden mengundurkan diri saja. Hal itu baik bagi Presiden pribadi, dan baik juga bagi bangsa dan negara daripada Presiden dipermalukan dengan diberhentikan oleh MPR.

Namun tausiyah saya itu disambut Presiden dengan kemarahan. Esoknya tanggal 7 Februari 2001, saya diberhentikan sebagai Menteri Kehakiman dan HAM dan digantikan oleh Baharudin Lopa. Lopa bersedia mewakili Presiden menjawab memorandum I dan II di MPR, suatu tugas yang sebelumnya saya tolak untuk melaksanakannya. Dekrit akhirnya diteken oleh Presiden Gus Dur tanggal 23 Juli 2001 yang mendapat dukungan begitu banyak dari kalangan aktivis, akademisi dan tokoh-tokoh LSM yang berbondong-bondong datang ke Istana. Namun karena sebagai sebuah tindakan revolusi hukum yang tidak matang, MPR segera bersidang dan menjawab dekrit Presiden sebagai pelanggaran terhadap konstitusi dan haluan negara. Maka, Presiden Gus Dur diberhentikan dari jabatannya.

Pertanyaannya sekarang, apakah Presiden Jokowi akan memilih mengeluarkan dekrit menunda Pemilu dan memperpanjang masa jabatan semua penyelenggara negara termasuk dirinya, yang menurut UUD 45 harus diisi melalui Pemilu? Dugaan saya Presiden Joko Widodo tidak akan melakukan itu. Risiko politiknya terlalu besar. Sebagai tindakan revolusioner, tindakan itu jauh daripada matang. TNI dan Polri juga belum tentu akan mendukung, meskipun keputusan itu adalah Keputusan Presiden sebagai Panglima Tertinggi. Langkah seperti itu akan jadi bumerang bagi Presiden Jokowi sendiri.

Presiden Joko Widodo sendiri mengatakan kepada saya bahwa beliau tidak berkeinginan memegang jabatan tiga periode. Langkah itu, menurut beliau, tidak punya landasan konstitusional dan bertentangan dengan cita-cita reformasi. Apakah apa yang dikatakan Presiden Joko Widodo itu adalah sesuatu yang keluar dari hati nuraninya ataukah hanya sekedar ucapan basa-basi saja, saya tidak tahu. Sebagai manusia, saya hanya memahami yang zahir, dalam makna, itulah kata-kata yang beliau ucapkan dan saya pahami. Sesuatu yang batin di balik yang zahir itu, semuanya berada di luar jangkauan saya untuk memastikannya.

Jalan ketiga untuk menunda Pemilu dan memperpanjang masa jabatan para penyelenggara negara adalah dengan menciptakan konvensi ketatanegaraan atau “constitutional convention”. Perubahan bukan dilakukan terhadap teks konstitusi, UUD 45, melainkan dilakukan dalam praktik penyelenggaraan negara. Dalam Pasal 22E UUD 45 tegas diatur bahwa pemilu diselenggarakan setiap lima tahun sekali untuk memilih DPR, DPD, Presiden dan Wakil Presiden serta DPRD. Pasal 7 UUD 45 mengatur bahwa masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden adalah lima tahun. Sesudah itu dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan lagi. Kedua pasal ini tidak diubah, tetapi dalam praktik Pemilunya dilaksanakan misalnya tujuh tahun sekali. Masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden, anggota DPR, DPD dan DPRD dan dengan sendirinya MPR, dalam praktiknya juga dilaksanakan selama tujuh tahun.

Praktik penyelenggaraan negara yang beda dengan apa yang diatur dalam konstitusi itu dalam sejarah ketatanegaraan kita, hanya dilakukan dengan pengumuman Pemerintah, yakni Maklumat Wakil Presiden No X tanggal 16 Oktober 45. Arsitek perubahan itu adalah Sutan Sjahrir. Pertimbangannya adalah, menurut Sjahrir, Sukarno-Hatta adalah “kolaborator Jepang” yang sulit untuk diterima kehadirannya oleh Sekutu, dan juga Belanda. Kita harus berunding dan berdiplomasi dalam mempertahankan kemerdekaan, karena perlawanan bersenjata, menurut perhitungan Sjahrir, tidak cukup kuat untuk mengalahkan Belanda.

Dengan Maklumat Nomor X itu sistem presidensial berubah menjadi parlementer. Sukarno Hatta hanya berkedudukan sebagai Kepala Negara dan Wakilnya, sementara kekuasaan pemerintahan ada ditangan Perdana Menteri yang dijabat Sjahrir. KNIP yang semula hanya lembaga yang membantu Presiden, berubah menjadi parlemen tempat Perdana Menteri bertanggung jawab. Perubahan dalam praktik itu, menurut Prof Dr Ismail Suny terjadi karena konvensi ketatanegaraan yang dalam praktik diterima, tanpa ada yang menentang.

Akibat situasi perang kemerdekaan, Pemilu pertama yang direncanakan akan dilaksanakan tanggal 1 Februari 1946 untuk membentuk DPR dan MPR, menetapkan UUD tetap dan memilih Presiden dan Wakil Presiden tidak dapat dilaksanakan. UUD 45 yang menurut ketentuan dua ayat dalam Aturan Tambahan hanya akan berlaku selama dua kali enam bulan, akhirnya berlaku terus sampai digantikan dengan Konstitusi RIS pada tanggal 27 Desember 1949. Semua itu terjadi melalui konvensi ketatanegaraan. Teks UUD 45-nya sepatah kata pun tidak diubah, tetapi praktik penyelenggaraan negaranya sudah berbeda jauh dengan apa yang secara normatif diatur di dalam UUD tersebut. Namun praktik itu diterima tanpa banyak masalah. Seperti telah saya katakan, tidak ada pihak yang membawa masalah itu ke pengadilan untuk menilai apakah tindakan yang menyimpang dari UUD 45 itu sah atau tidak.

Sekarang zaman sudah berubah. Rakyat sudah lebih paham bagaimana penyelenggaraan negara dibanding zaman revolusi tahun 1945-1949. Ahli-ahli tambah banyak. Ada media sosial yang membuka peluang bagi siapa saja untuk mengkritik, ada Mahkamah Konstitusi yang bisa menguji undang-undang dan mengadili sengketa kewenangan antar lembaga negara. Konvensi ketatanegaraan tentang penundaan Pemilu sulit diciptakan, apalagi orang awam dengan mudah akan menganggap ada “penyelewengan” terhadap UUD 45. Presiden Jokowi tentu tidak dalam posisi untuk dapat menciptakan konvensi ketatanegaraan sebagaimana digagas Sjahrir dan dilaksanakan Wapres Mohammad Hatta tahun 1945 itu.

***

Hari ini 26 Februari 2022 saya menyimak statement Sekjen PDIP Hasto Kristianto yang mengatakan usulan penundaan pemilu itu tidak punya dasar hukum yang kuat. Hal itu benar adanya. Apakah Pemilu akan tetap dilaksanakan sesuai jadwal tanggal 14 Februari 2024?

Sekiranya memang mungkin dilaksanakan, tentu harus dilakukan penyederhanaan terkait penyelenggaraannya. Biayanya harus diperkecil mengingat sedang sulitnya keuangan negara kita, demikian pula mekanisme atau prosedur pelaksanaannya yang juga harus disederhanakan. KPU sebenarnya dapat belajar dengan COMELEC (Commission on Elections of the Philippine) yang berhasil menyelenggarakan Pemilu secara digital dengan biaya yang lebih murah. Kalau sekiranya tahun 2024 masih ada pandemi Covid-19, maka pemilu digital juga mengurangi risiko warga dapat terpapar virus Covid-19 secara masif.

Kalau Pemilu memang harus ditunda karena alasan ekonomi dan pandemi, maka saya telah memberikan tiga jalan untuk mengatasinya. Jalan yang paling mungkin seperti telah saya bahas adalah amandemen terhadap Pasal 22E UUD 45. Kalau itu dilakukan, maka keraguan Sekjen PDIP mengenai dasar hukum penundaan pemilubmenjadi lebih jelas dan lebih kokoh.

Demikian pandangan saya.

Jakarta, 26 Februari 2022